Почему придется менять бюджет на 2016 год

Нынешний бюджет сформирован на ожидании налоговых поступлений, появление которых пока выглядит проблематичным

14 января председатель Верховной Рады Владимир Гройсман заявил о начале подготовки изменений в государственный бюджет на 2016 г., принятый меньше месяца назад, 25 декабря.

Но о том, что правки будут неизбежны, было известно еще до голосования за нынешний вариант бюджета.

Произошло это потому, что правительство согласовало проект бюджета с МВФ и внесло его в Раду. В процессе принятия бюджета депутаты внесли в него много поправок. Эксперты МВФ должны оценить, насколько они соответствуют требованиям программы сотрудничества Украины с фондом.

По словам министра финансов Натальи Яресько, эксперты, вроде, согласились с изменениями, но официального подтверждения этого в виде перечисления третьего транша кредита пока нет. Поэтому не исключено, что придется вносить корректировки в бюджет по требованию фонда.

Правки в принятый бюджет нужно вносить и потому, что он рассчитан на основе только фрагментов налоговой реформы. И если значительная часть бизнеса уже согласна работать и в этих условиях, лишь бы их опять не дергали "новациями", то власть намерена все же довести вопрос налоговой реформы до какого-то логического конца, а не оставлять его в подвешенном состоянии.

Бюджет рассчитан на основе только фрагментов налоговой реформы

Напомним, бюджет-2016 разрабатывался с грубым нарушением законодательства – в отсутствии утвержденных парламентом основных направлений бюджетной политики. Вполне вероятно, что хотя бы часть противоречий, возникших на этапе принятия бюджета, удалось бы снять при наличии такого документа. Кабмин своевременно разработал его проект и подал в парламент, но там его не поддержали и вернули правительству для переделки, не объяснив при этом, что именно надо изменить.

Увидев, что это все депутатам "до лампочки", в Кабмине занялись бюджетом, ориентируясь на свое понимание бюджетной политики. Зато многие депутаты, получив проект бюджета, от души наговорились о том, что им не нравится идеология этого документа, одновременно проталкивая в него частные лоббистские поправки.

Что корректировать

Налоговая реформа, в первую очередь, влияет на доходную часть бюджета. В бюджете-2016 определено, что поступления от всех налогов сформируют около 84% всех доходов государства.

Если сравнивать с предыдущими годами, то в Украине эта доля колебалась в пределах 70-76%, но в экономически развитый странах она достигает и 90%.

Так что в самом показателе 84% ничего страшного нет. Наоборот, он показывает, что государство намерено получать доходы понятным и прозрачным путем, снижая свое непосредственное участие в экономике, которое косвенно выражается величиной неналоговых поступлений.

Но дьявол кроется в деталях.

Объем налоговых поступлений определяется ставками налогов и величиной налогооблагаемой базы. Вокруг этих параметров происходят одни из наиболее жарких дебатов в процессе работы над налоговой реформой.

Считается, что налоговая система страны должна быть ориентирована на достижение баланса интересов государства и налогоплательщиков. Только при таких условиях налоги будут способствовать экономическому росту и одновременно обеспечивать благосостояние каждого гражданина. Но очевидно, что в пределе государство хотело бы получать больше, а налогоплательщики – платить меньше. Поэтому нужно искать оптимальную величину налогового бремени. Задача эта не только очень сложная, но и не имеющая общего решения – оптимум всегда нужно находить в конкретных условиях.

Сейчас в мире есть много теорий, которые оценивают влияние на экономический рост ставок налогов и структуры налоговой системы. Но особенность этих теорий состоит в том, что они могут хорошо описывать прошлое, но при прогнозировании будущего мало пригодны.

Конечно, есть некоторые экономические закономерности. Например, при снижении ставки налога растет число желающих заниматься этим видом бизнеса, то есть расширяется налогооблагаемая база. В пределе при нулевой ставке база станет бесконечной, но произведением нуля на бесконечность является нуль, т. е. не будет налоговых поступлений. Верно и обратное: при ставках, равных бесконечности, база обнуляется, и опять не будет поступлений.

Эта зависимость называется "кривой Лаффера" по имени американского ученого Артура Лаффера, хотя об этой же зависимости раньше писали и другие авторы.

Кстати, сам Лаффер недолгое время поработал в прошлом году в украинском Минфине в качестве консультанта, но без особого успеха. Но ранее его идеями увлекся, например, Рональд Рейган, ставший президентом США и добившийся от конгресса снижения налогов. После этого поступления от подоходного налога в США в 1980-1984 гг. сократились на 9%, хотя средний доход на человека за этот же период вырос на 4%. Уменьшение ставок привело к тому, что бюджет страны долгое время оставался дефицитным.

Вообще же дискуссии о роли налогов не затихают в среде экономистов. Но в отношении двух тезисов споров нет. Первый – влияние ставок на величину налоговых поступлений зависит от эластичности спроса и предложения на рынке (спрос называется эластичным, если он меняется больше, чем цена, и неэластичным – если изменяется меньше, чем цена). Чем выше эластичность спроса и предложения, тем более вероятно, что снижение ставок приведет к росту налоговых поступлений.

Ну уровень эластичности в конкретной ситуации оценить очень сложно. Поэтому экономисты пришли к согласию в отношении второго тезиса: анализ величины налоговых ставок не позволяет сделать достоверный прогноз о их воздействии на налоговые поступления – многое здесь зависит от того, как изменение ставок повлияет на поведение людей.

Поэтому-то в Минфине и отвечают своим критикам, мол, мы понимаем, что значительное снижение ставок теоретически может расширить налогооблагаемую базу и привести к росту поступлений. Но как будет на практике никто не знает. Тем более, что возможный положительный эффект наступит завтра, а спад поступлений в бюджет из-за снижения ставок наступит сегодня. Чем тогда обеспечивать расходы бюджета?

Структура налоговых поступлений

Управляя ставками и администрированием налогов, правительства могут решать самые различные проблемы: экономические, социальные, политические. Конечно, кризис кризису рознь, но в процессе выхода из финансового кризиса в 2009-2010 гг. для многих пострадавших налоговых систем мира было характерно:

• снижение ставок налога на прибыль и НДС;
• увеличение периода рассрочки по уплате налогов и платежей в бюджет для ряда категорий плательщиков (например, малых компаний);
• ускорение возмещения НДС;
• увеличение минимального объема оборота, который не облагается НДС;
• предоставление налоговых преференций и ускоренной амортизации при осуществлении инвестиций;
• сокращение санкций за просрочку уплаты налогов;
• уменьшение налога на дивиденды;
• уменьшение отчислений предприятий в фонды социального страхования.

В Украине власть решилась пока только на реализацию последнего пункта этого перечня, а по ряду позиций вместо снижения установлено наоборот увеличение.

Теория и практика налогообложения показывают, что при экономическом росте так называемые прямые налоги приобретают доминирующую роль, а при экономическом спаде возрастает роль косвенных налогов, и это дает возможность закрепить и стабилизировать базу налогообложения. В Украине же решили совместить оба подхода: правительство надеется как на рост поступлений от прямых налогов (подоходный, налог на прибыль), так и косвенных (акцизы, НДС).

Рост ставки подоходного налога объясняется снижением ставки единого социального взноса. Поступления от этого налога должны вырасти и в надежде на то, что работодатели будут платить больше "белых" зарплат. Но с большей вероятностью такой рост состоялся бы при росте зарплат, на что при нынешнем состоянии экономики страны рассчитывать не приходится.

Тяжелое состояние экономики не позволяет надеяться и на существенный рост поступлений от налога на прибыль. В стране даже среди больших и средних предприятий сейчас официально декларируют прибыльность только 60%, а величина этой прибыли почти всегда мизерна (рентабельность на уровне нескольких процентов).

Значительное увеличение акцизов объясняется в том числе тем, что у нас есть обязательства перед ЕС по их приближению к тамошнему уровню. Но такое повышение еще больше отодвинет наш уровень жизни от европейского, ведь акциз обладает легкой переносимостью, т.е. производители и продавцы всегда практически полностью его перекладывают на конечного потребителя.

Повышение акцизов еще больше отодвинет наш уровень жизни от европейского

Практически полностью конечный потребитель уплачивает и НДС, возникающий в процессе производства и распространения товара. В бюджете-2016 заметно увеличены ожидаемые поступления от этого налога, причем НДС на импортируемые товары доминирует среди налогов как по доле, так и по абсолютной величине. За счет чего могут вырасти поступления от импортного НДС, если объемы импорта практически по всем товарным категориям год от года сокращаются, а валютная цена газа снижается?

Рост объемов импорта вследствие начала работы зоны свободной торговли с ЕС? Это возможно, но не в таких объемах. Да и где брать валюту для оплаты импорта? Снижение доли контрабандного ввоза? Опять же, если и будет, то не в таких объемах. Девальвация гривни? Она может привести к такому результату, но инструмент девальвации национальной валюты очень опасный, правительство понимает это. Да и МВФ будет требовать удержать курс гривни на уровне, который он считает правильным.

Резюмируя, можно с уверенностью сказать, что поиск оптимальных ставок налогов в нынешних украинских условиях будет продолжаться. Но при этом хотелось бы, чтобы власть не забывала: государство не имеет права вводить налоги, которые не способствуют производственной эффективности экономики. Следует находить компромисс между потребностью иметь сбалансированный бюджет (чего требует МВФ) и налоговым стимулированием экономического роста в стране, который нужен всем украинцам.